Kimin için, nasıl bir özerklik? Farklı yerelleşme söylemlerinde özerklik zaafları

BAYRAKTAR, U. (2011), "Kimin için, nasıl bir özerklik? Farklı yerelleşme söylemlerinde özerklik zaafları", Mengi, Çınar ve Özgül (ed.), 5. Ulusal Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildiriler Kitabı, TBB, Adana, ss.

275-292.

1

Kimin için, nasıl bir özerklik? Farklı yerelleşme söylemlerinde özerklik zaafları

S. Ulaş Bayraktar1

ÖZET: Özerklik tartışmaları Türkiye gündeminde çok önemli bir yer tutuyor. Fakat bu tartışmalarda gözlenen

ortak bir özerklik tarifinden yoksun olarak, her kesimin kendi çıkarları doğrultusunda bir tanıma yöneldiği. Farklı tanımlara rağmen, yaklaşımların ortak özelliği özerkliğin demokratikleşme ile eşanlamlı yorumlandığı. Bu yazı kapsamında, özerklik-demokratikleşme kavramlarının özdeşik olmayabileceğini, farklı özerklik kurgularındaki demokratik zaaflara dikkat çekerek iddia ediliyor. David Held’in demokratik özerkliği tartışırken önerdiği kavramsal çerçeveden hareketle, son yasal düzenlemelerin özelleştirme ve katılımcı boyutları ile BDP’nin demokratik özerklik program çerçevesinde bu özerklik-demokrasi ilişkisi ele alınarak, iki kavramın eşanlamlı kullanılmasındaki sorunlara dikkat çekiliyor. Böylesi bir tartışmayla, özerklik tanımlarındaki farklılıkların ötesinde, bu farklı yaklaşımların ne gibi demokratik zaaflardan mustarip olabileceğine dikkat çekilecek ve sonrasında da daha bütüncül demokratik özerklik perspektifine dahil edilmesi gereken boyutlara kısaca değinilecektir.

Anahtar kelimeler: yerel özerklik, yerelleşme, demokratikleşme, yerel demokrasi

Giriş:

12 Haziran 2011 genel seçimleri sırasında öne çıkan ana temalardan biri yerel

yönetimlerin özerkliği oldu. Ülke gündeminde çok uzun zamandır yer bulan, 2004-2005

yılarında gerçekleşen yasal düzenlemelerle iyice hareketlenen ama daha sonra görece yatışan

bu tartışmaların seçim döneminde yeniden alevlenmesinde iki temel unsurun etkili olduğu

söylenebilir. Öncelikle 2008’de Demokratik Toplum Partisi tarafından kabul edilen

Demokratik Özerklik Projesi’nin seçim ortamında yoğun olarak tartışılması özerkliği

gündeme getirirken; CHP’nin Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na (AYYÖŞ)

koyulan çekinceleri kaldıracağı yönündeki vaadiyle tartışma daha da alevlenmiş oldu.

Özerklik kavramı, AYYÖŞ2 metninde “makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar

çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel

nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı” olarak tanımlanır

(md. 3/1). Bunun için gereken koşulları belirten Şart özellikle yerel yönetimlerin yasal haklar

ve güvenceler çerçevesinde yapılanma, işleyişe dair karar verme, ihtiyaç duyduğu personel ve

kaynaklara ulaşma olanaklarına sahip olma ve kendi aralarında işbirliğine gidebilme haklarını

1 Doç. Dr. Mersin Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi Bölümü Mersin [email protected] 2 Şart’ın Türkçe tam metni için bkz. http://www.belgenet.com/arsiv/sozlesme/aas_122.html, son erişim 11 Temmuz 2011.


275-292.

2

öne çıkarır. Bu çerçeveden bakıldığında sadece idari örgütlenme boyutunun ön planda olduğu

görülse de, kavramın ülke gündeminde bu kadar yer almasının asıl sebebi, demokratikleşme

açısından taşıdığına inanılan gizilgüçtür. Örneğin Yüksel (2005, 276), yerel özerkliği

tartışırken, kavramı yerel demokrasiye eşitlemekte bir sakınca görmez: “...özerk yerel

yönetim düşüncesinin altında yatan temel felsefe, halkın kendi kendini yönetmesidir. Bu

durumda, özerklik demokratik yönetim anlayışının bir ürünüdür.” Hatta yazar Alan Murie'ye

referans vererek yerel özerkliğin, demokrasinin kendisi olduğunu söylediğini iddia eder

(ibid.).

Demokrasi ve özerklik arasında kurulan bu doğrudan ilişki bu yazının temel tartışma

eksenini oluşturacak. Özerklik sürecinin her zaman bir demokratikleşmeye hizmet

etmeyebileceği iddiası farklı özerklik yaklaşımlarının analizi yoluyla savunulacak. Bunun için

özerkliği farklı siyasal amaçlar ışığında tahayyül eden projeler değerlendirilerek, böylesi bir

özerklik süreçlerinin demokratikleşmeyle çelişen yönleri ortaya konmaya çalışılacak. Başka

bir deyişle, özerkliğin verili olarak demokratikleşmeyi tetiklemeyeceği iddiasını savunmanın

yanı sıra demokratik bir özerkliğin unsurları teşhis edilmeye çalışılacak. Böylesi bir

tartışmanın kuramsal ilhamını David Held’in demokratik özerklik yaklaşımından alacağımız

için öncelikle bu yaklaşımı ele almakta yarar var.

1.Demokrasi modelleri içinde özerklik

Held Models of Democracy (1996) başlıklı kitabında ayrı ayrı ele aldığı farklı

demokrasi modellerinin hepsinin bir takım demokratik zaaflardan muaf olmadıkları

saptamasını yapar. Özellikle öne çıkan cumhuriyetçi, liberal ve Marxist modellerin hepsi

siyasal sistemin farklı boyutlarının öne çıkarıldığı bir perspektif içinde bir demokratikleşme

şablonu önerir. Bu odakların belirlenmesinde her bir yaklaşımın ana tehdit olarak algıladığı

sosyo-ekonomik ve siyasal unsurlar temel referans boyutu olarak belirir. Örneğin,

hükümdarların iktidarına büyük bir şüphe ile yaklaşan cumhuriyetçi gelenek

demokratikleşmenin ana dinamiğini halkın siyasal hayata çok daha aktif bir biçimde

katılmasında görür. Bu sayede siyasal iktidar bir ailenin tekelinden çıkarak toplumsal tabana

yayılıp, paylaşılabilir.

Liberal model ise önceliği, merkezde yoğunlaşmış siyasal iktidarın merkez dışına

yayılmasına verir. Cumhuriyetçi modelden farklı olarak liberaller iktidarın belli kişilerden,

belli bir aileden kurtarılmasını ve demokratik meşruiyete dayanan bir bürokrasiye

aktarılmasını yeterli bulmazlar; sorun olan, iktidarın kimin elinde toplandığı değil, sadece


275-292.

3

toplanmış olmasıdır. Dolayısıyla, siyasal gücün kurumsal ve coğrafi olarak dağılmış farklı

odaklarda toplanmasının demokratikleşmenin temel dinamiğini oluşturduğu savunulur. Bunun

için de, serbest pazar mantığının kamusal örgütlenme ve işleyişte de geçerli olmasını gerekli

görürler.

Özellikle bu serbest piyasa mantığına itiraz eden Marxist demokrasi modelinin

hedefinde siyasal iktidarın ekonomik gücün tekelinden kurtarılması bulunur. Üretim

araçlarının üzerindeki özel mülkiyet, burjuvaziye sağladığı büyük ekonomik güç sayesinde,

siyasal iktidar doğrudan ve/veya dolaylı yollardan kaçınılmaz olarak -elde edilmese bile- bu

sınıf kontrol edilebilir hale gelir. Bu sebeple, model sosyal ve ekonomik alanda kamusal

aygıtın temel belirleyici olması fikrini savunur.

Held’e göre bu üç ana yaklaşım da siyasal alanın farklı boyutlarına odaklanarak

bütüncül bir demokratikleşme sürecinin gelişmesinde yetersiz kalırlar. Nitekim, cumhuriyetçi

modelin aktif yurttaş katılımının pratik olarak nasıl sağlanacağı konusunda ciddi şüpheler

vardır. Devlet iktidarının yoğunluğu, vatandaşların siyasal alana katılma konusundaki zaafları

ve zayıf siyasi kurumlar ışığında siyasal alanda halkı söz sahibi kılacak bir katılımcı kültürün

ortaya çıkmasındaki zorluklar yadsınamaz (Held 1996, 308).

Öte yandan, liberal modelin de özel sermaye birikim sisteminin yapısı ve

gerekliliklerinin nasıl toplumsal eşitsizliklere sebep olabileceğini, dolayısıyla da siyasal

iktidarın kullanımında da eşitlikçi bir yapıyı tesis etmenin zorluklarını görmezden gelmesi

demokratikleşme açısından önemli bir zayıflığa işaret eder. Bu anlamda, iktidarın merkezden

toplumsal tabana doğru yayılması bu ekonomik eşitsizlikler ışığında asla adil bir biçimde

olmayacak, merkezden ayrılan iktidar odaklar bu sefer ekonomik güçlerin etrafında

birikecektir.

Held’e göre bu eşitsizlikleri aşmayı temel hedef olarak koyan Marksizm ise

kaçınılmaz olarak aşırı merkeziyetçi ve bürokratik bir sisteme evrilir. Böylesi bir yapıda

ortaya çıkan bürokratikleşme, aşırı gözetim, hiyerarşi ve devlet denetimi de sonuç olarak

demokratikleşme konusunda ciddi zorluklar çıkaracaktır.

Held’in yaklaşımında her bir modele atfettiği zaafların denkliği konusunda ciddi

eleştiriler getirilebilir. Ekonomik gücün yaratacağı eşitsizliklerle, Marxist modelin

merkezileşme eğilimlerinin aynı düzeyde ele alınmasının çok da gerçekçi olmayacağı

ortadadır. Yine de, böylesi bir yaklaşım demokratikleşme sürecini kolaylaştıracak unsurların


275-292.

4

teşhis edilmesi açısından faydalı olabilir. Özellikle yazarın, çift katmanlı demokratikleşme

(double democratisation) şeklinde adlandırdığı modelleme devlet eylemlerini ve sivil toplumu

bir arada alması açısından tartışmaya değer (Held, 1996: 316). Bir yandan devlet kurumlarının

demokratik denetimi ve işleyişini temel alan, öte yandan da sivil toplumun müzakere, erişim

ve katılım boyutlarını analize konu eden yaklaşımının özerklik tartışmalarının daha bütüncül

bir demokratikleşme ızgarasından okunmasını sağlamak adına dikkate değerdir.

Nitekim serbest piyasa mantığı ile merkezileşme eğilimlerinin denetim alında

tutulması ve yurttaş katılımının kolaylaştırılıp, desteklenmesi demokratik özerklik

yaklaşımının temelini teşkil edebilecek bir analiz şablonunu geliştirmemize izin verebilir.

Katılım, özelleştirme ve merkezileşme değişkenlerini birlikte ele alarak, özerklik söyleminin

ne derece demokratikleşme gizilgücü taşıdığı tartışılabilir.

Türkiye’de son dönemde daha da alevlenen yerel özerklik tartışmalarını anlama ve

yorumlama yolundaki gayretlerin bu üç boyutlu özerklik kavramsallaştırmasına referansla

tartışılabilir. Her ne kadar, Held özerkliği yerelden ibaret görmeden genel olarak siyasal

hayatın tüm düzey ve alanlarında geçerli bir kavram olarak okuma eğiliminde olsa da; yazarın

yaklaşımının Türkiye’deki yerel özerklik tartışmalarına uygulanmasının mümkün olacağını

düşünüyorum.

Yazı kapsamında yürütülecek bu tarz bir analiz iki farklı düzeyde gerçekleştirilecek.

Öncelikle son yıllarda yerel yönetimlere yapılan yasal değişiklikler ve yenilikler özerkliğin

katılım ve serbest piyasa merceklerinden okunmasına girişilecek. Sonrasında da, yerelleşme

boyutu Demokratik Toplum Partisi tarafından ortaya konan Demokratik Özerklik Projesi

çerçevesinde Barış ve Demokrasi Partisi tarafından geliştirilen Özgür Demokratik Yerel

Yönetimler modeli bağlamında ele alınacaktır.

2. Yerel Yönetimlere Dair Son Dönem Yasal Değişikliklerinde Özerklik

Yerel yönetimlere dair yasal mevzuatta kökten değişiklikler yapılması gerekliliği çok

uzun zamandır dile getirilmiş ve sayısız tasarılar geliştirilmiş olsa da, geç Osmanlı dönemi ile

erken Cumhuriyet döneminde yapılan yasalar 2000’li yıllara kadar –çok sayıda değişikliğe-

rağmen kökenindeki doğaya sadık kalarak yürürlülükte kalmıştır. 2004 ve 2005 yıllarında

yapılan değişiklikler ile belediyeler, büyükşehir belediyeleri ve il özel idareleri yeni yasal

düzenlemelere kavuştu. Bu düzenlemeleri gerçekleştirilen Adalet ve Kalkınma Partisi

böylelikle mahalli idareler sistemimizin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’na


275-292.

5

uymasının sağlandığını iddia eder3. Bu değişikliklerin demokratik bir özerklik anlayışına ne

kadar uygun olduğunu tartışmak için Held’den yola çıkarak kurguladığımız model içersinde

piyasa ve katılım boyutlarını ayrı ayrı ele almak gerekir.

2.1 Son düzenlemelerdeki piyasa mantığı

Yerel yönetimler mevzuatında yapılan değişiklikleri ele alırken, bu sürecin AKP

hükümetlerinden çok daha önce başlamış olduğunu ve Türkiye sermayesinin en önemli

temsilcilerinden sayılabilecek TÜSİAD’ın 1990’lı yıllar boyunca bu yönde raporlar

yayınlayarak, kamuoyu yaratmaya çalıştığını akılda tutmakta fayda var (TÜSİAD 1992, 1995,

1997). Nitekim dernek yayınladığı raporlar ile yerel yönetim sisteminin “yerel topluluklara

etkili ve verimli hizmet üretmekten çok uzak düşmüş” olmasını geleneksel merkeziyetçi

yönetim anlayışına bağlayarak, bu anlayışın aynı zamanda “demokrasinin kökleşmesini,

sağlıkla işlemesini önleyici ve yozlaştırıcı rol” oynadığı tespit eder (TÜSİAD 1995, 13; 1997,

13).

Adı geçen raporların bir çok yerinde yinelenen bu hizmette etkililik ve verimlilik

arayışı ile demokratikleşme talebi özdeşleştirilerek, birbiriyle tamamen uyumlu değişim

motifleri olarak sunulur. Bu retoriğin AKP hükümetleri tarafından gerçekleştirilen yasal

değişikliklerde de aynen yankı bulduğu görülebilir. Öyle ki, daha sonra Cumhurbaşkanı Sezer

tarafından veto edilecek 5215 sayılı Belediye Kanunu’nun genel gerekçesinde dünyadaki

toplumsal değişimlerin devletin yapı ve işleyişinde çok önemli değişikliklere sebep olarak

kamu yönetiminde ciddi bir demokratikleşme talebini tetiklediği vurgulanır. Fakat bu

demokratikleşme gerekliliği hizmetlerin etkililiği ve verimliliği ile ilişkilendirilerek, mahalli

idarelerin dönüşüm ve değişikliği gerekli görülmektedir:

“…Geleneksel temsil yönteminin yeterli olmadığı, daha demokratik bir kamu yönetimi için yönetim ve hizmet sunumunda açıklık, katılım, sorumluluk ve hesap verebilirlik ilkelerinin hayata geçirilmesi gerektiği, bu ilkelerin aynı zamanda etkin bir kamu yönetiminin zorunlu unsurları arasında olduğu bilinmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı, yönetimde etkinlik ve verimliliği temel almaktadır…Kamu yönetiminde yeniden yapılanma, mahallî idarelerde de bir dönüşüm ve değişimi gerekli kılmaktadır…Bu idarelerde aşırı bürokratik yapıların kaldırılması, etkin çalışan esnek ve daha küçük birimlerin oluşturulması, çalışma yöntem ve süreçlerinin sorgulanması gerekmektedir. Dolayısıyla mahallî idarelerin daha fazla yetki, sorumluluk ve kaynakla desteklenmesi, bu idarelerin yönetim yapı ve anlayışlarında da buna uygun değişimleri gerektirmektedir…Yerel nitelikli kamu hizmetlerinin sunumunda hizmetlerden yararlananların memnuniyetini artırmak, hukuka uygunluğu, etkinliği ve verimliliği sağlamak için vatandaş taleplerini temel

3 http://www.akicraatlar.com/turkce/ son başvuru 6 Temmuz 2011.


275-292.

6

alan bir anlayışı yönetime hakim kılmak gerekmektedir. Sonuca, yani çıktılara odaklanan bir yönetimde hesap verebilirliği, açıklığı, saydamlığı, katılımı, öngörülebilirliği kapsayan mekanizmalara ihtiyaç bulunmaktadır.Bu Tasarı ile öngörülen düzenlemelerin temel amaçlarından biri de belediyelerde etkili ve verimli bir yönetim kurmaktır”4.

Demokratikleşme süreci ile özdeşleştirilmeye çalışılan hizmette verimlilik ve etkililik

anlayışının nasıl bir dönüşüme yol verdiği gerekçenin ilerleyen bölümlerinde çok daha açık

bir şekilde ifşa edilir:

“Belediyeler bir kamu kuruluşu olarak mevzuat uyarınca bir çok iş ve hizmeti serbest piyasada gördürme imkânlarına zaten sahiptir. İmtiyaz verme veya yap-işlet-devret modeliyle bazı iş ve hizmetleri yaptırma yanında Tasarıyla yapılan düzenlemelere göre belediyeler bir çok iş ve hizmetler bakımından yaptırma veya işlettirme yöntemlerini kullanmaya da yetkili olacaklardır. Belediyeler ayrıca diğer kamu kurum ve kuruluşları ve sivil toplum örgütleri ile işbirliği yapabilecekler; bazı hizmetlerin gördürülmesinde gönüllülük yöntemlerini uygulayacaklardır. Bu alternatif hizmet sunma yolları sayesinde belediyelerin iş görme yöntemleri çeşitlendirilerek etkinliğin sağlanmasına katkıda bulunulacaktır. Performans değerlendirmesine ve stratejik yönetime uygun bir istihdam politikası öngörülmesi ve esnek teşkilâtlanmaya imkân verilmesi, belediyelerde etkin bir yönetim kurulması için Tasarıyla getirilen diğer düzenlemelerdir. Hizmetlerin sunumunda verimlilik ve etkinliği sağlamak için yerindenlik ve ihtiyaca uygunluk gözetilecek ve mahallî idareler arasında rekabetçi bir anlayış hâkim olacaktır (ibid.).”

Belediyelerin hizmette etkinlik ve verimlilik sağlayabilmek için piyasa ile daha yakın

ve serbest bir ilişki kurmasının temel hedeflerden biri olduğu anlaşılıyor. Belediyeler arası

rekabetin de zikredilmesi ile sadece özel sektörle yakın ilişki değil, aynı zamanda yönetim

mantığının da işletmeciliğe evrilmesi destekleniyor ki, böylesi bir dönüşümün yeni kamu

yönetimi anlayışının temel unsurlarından biri olduğu biliniyor. Nitekim kamu yönetimindeki

bu dönüşümün ana çerçevesini oluşturan fakat cumhurbaşkanının vetosundan sonra rafa

kaldırılan Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı’nın gerekçesinde, açık bir şekilde, yerel ve

yerinden yönetim yapılarını öne çıkaran bu anlayışın piyasaya saygılı olduğu ve mümkün

olduğu ölçüde piyasa araçlarını kullandığı, mevzuatta kısalıktan ve sadelikten yana olduğu,

yatay organizasyon yapısı ve yetki devrini gerektirdiği ve gereksiz hizmetlerin tasfiyesi ile

hizmet satın alımının destekleneceği ifade edilmiştir5.

Yukarıda özetlenen anlayış içerisinde kurgulanan yasal değişikliklerin hükümetin

iddia ettiği gibi Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın öngördüğü özerklik anlayışıyla

4 Belediyeler Yasası Genel Gerekçesi, http://www.belgenet.com/yasa/k5215-2.html, son başvuru 6Temmuz 2011. 5 http://www.belgenet.com/yasa/kamu-02.html; son başvuru 7 Temmuz 2011.


275-292.

7

çok da ortak yönünün olduğunu söylemek hayli güç gözüküyor. Demokratikleşme retoriğine

rağmen, yeni kamu işletmeciliği bağlamında hizmetlerin etkin ve verimli sağlanması sürecin

ana dinamiğini oluşturuyor. Bu amaçla geliştirilen stratejinin de temelde özel sektör

unsurlarının ve anlayışının kamu yönetimine aktarılması yönünde olduğu, yerel yönetimlerin

de merkezi hükümetten özel sektöre yetki ve kaynak devrinde bir ara durak işlevi gördüğü

söylenebilir. Bu anlamda da, yerel yönetimlerde gerçekleşen dönüşümün aslında liberal bir

anlayışla şekillendiği, dolayısıyla da demokratik özerklik bağlamında Held’in

kavramsallaştırmasında bu modele ilişkin dile getirdiği demokratik zaafların Türkiye için de

geçerli olduğu iddia edilebilir. Yine de, söz konusu dönüşümü bir de katılım penceresinden

değerlendirmekte yarar var.

2.2 Yeni Yerel Yönetimler Mevzuatında Katılım

Yukarıda bölümde Türk yerel yönetim sisteminde son dönemde gerçekleştirilen

değişikliklerin temelde serbest piyasacı bir mantıkla şekillendiği vurgulandı. Dolayısıyla,

özerkliğin sadece merkezi hükümetin yetki ve faaliyet alanının dolaylı olarak özel sektör

lehinde daralması anlamına geldiği anlaşılıyor. Bu özelleştirme sürecinin demokratikleşme

retoriği ile meşrulaştırılmasında başvurulan temel kavramın katılım olduğu görülüyor. Held’in

modellemesinde cumhuriyetçi gelenekle özdeşleştirilen bu boyutun mevzuattaki dönüşüme

nasıl yansıdığını görmemize izin verebilir. Bunun yüzeysel bir söylem mi, yoksa gerçekten

yerel özerklik adına ciddi açılım potansiyeline sahip bir gelişmemi olduğunu görebilmek için,

yasaların ilgili maddelerine bir göz atmakta yarar var.

Belediye Kanunu’nun 13. maddesi hemşehri hukukunu eski yasadan esinlenerek ele

alırken “Belediye, hemşehriler arasında sosyal ve kültürel ilişkilerin geliştirilmesi ve kültürel

değerlerin korunması konusunda gerekli çalışmaları yapar. Bu çalışmalarda üniversitelerin,

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, sivil toplum kuruluşları ve

uzman kişilerin katılımını sağlayacak önlemler alınır” şeklinde bir ifadeye yer veriliyor.

Yalnız burada dikkati çeken nokta, maddenin dilinden hemşehri hukukunun belli bir alanda,

sadece sosyo-kültürel ilişkilerin geliştirilmesi çerçevesinde geçerli olduğudur. Oysa eski

yasadaki hemşehri hukuku maddesi, ‘Hemşehrilerin belediye işlerinde reye, intihaba, belediye

idaresine iştirake … hakları vardır’ diyerek daha geniş bir katılımı öngörüyordu. Dolayısıyla,

bu alanda bir ilerlemeden ziyade bir gerileme gözlüyoruz. Yine de hemşehri hukuku

kavramına dokunulmaması dikkate değer.


275-292.

8

Sivil toplum adının zikredildiği bir diğer madde belediye meclislerinde kurulacak

ihtisas komisyonları hakkındaki 24. madde. “Mahalle muhtarları ve ildeki kamu

kuruluşlarının amirleri ile ildeki kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, üniversiteler,

sendikalar ve gündemdeki konularla ilgili sivil toplum örgütlerinin temsilcileri, oy hakkı

olmaksızın kendi görev ve faaliyet alanlarına giren konuların görüşüldüğü ihtisas komisyonu

toplantılarına katılabilir ve görüş bildirebilir.” denilmektedir. Benzer bir şekilde uzman

kuruluşlar stratejik planlama sürecine görüş bildirmek suretiyle katılabilir hale gelmişlerdir.

Fakat her iki süreçte de katılım kurumlara yönelik olarak kurgulanmış ve dahası sadece bir

görüş bildirme şeklinde öngörülmüştür. 5302 Sayılı İl Özel İdare Kanunu da hem ihtisas

komisyonları hem de stratejik planlama konusunda çok benzer bir düzenle getiriyor.

STKların yerel yönetim süreçlerindeki en belirgin rolü 76. maddenin zorunlu hale

getirdiği kent konseylerinde görülmektedir : “Kent konseyi, kent yaşamında; kent vizyonunun

ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması, sürdürülebilir

kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve

hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalışır. Belediyeler

kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, varsa

üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasi partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının

ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla oluşan kent konseyinin

faaliyetlerinin etkili ve verimli yürütülmesi konusunda yardım ve destek sağlar.”

YG21 çalışmalarının en önemli mekanizması olarak ortaya çıkan kent konseylerinin

yeni yasa kapsamında zorunlu hale getirilmesi olumlu bir adım olmakla birlikte,

demokratikleştirici potansiyeli verili olarak kabul edilmemelidir. Türkiye’nin farklı

kentlerindeki tecrübelere bakıldığında yerel yönetimler tarafından gönüllü olarak kurulan kent

konseylerinin bile farklı çıktılar ortaya koyduğu düşünülecek olursa, zorunlu hale getirilmiş

bir yapılanmanın sonuçları hakkında bazı soru işaretleri taşımamız yadırganmayacaktır.

Son olarak 5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu belediyelere STK’larla etkin iş

birliğini öngörerek şöyle demektedir: “Sağlık merkezleri, hastaneler, gezici sağlık üniteleri ile

yetişkinler, yaşlılar, engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve

kültürel hizmetleri yürütmek, geliştirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak, meslek ve

beceri kazandırma kursları açmak, işletmek veya işlettirmek, bu hizmetleri yürütürken

üniversiteler, yüksek okullar, meslek liseleri, kamu kuruluşları ve sivil toplum örgütleri ile iş

birliği yapmak.” Buradaki sivil toplum anlayışında da tam bir işlevsel etkinliğe yönelik


275-292.

9

pragmatizm gözlüyoruz. Yerel yönetime devredilmiş bir işlevin sivil toplumun desteğiyle

daha etkin bir şekilde verilebilmesi amaçlanıyor. Dolayısıyla, politikaların oluşturulmasında,

planların geliştirilmesinde veya kısaca kararların alınmasında demokratik bir katılımdan

ziyade geleneksel aktör ve kurumlar tarafından alınan kararların uygulanmasında sivil

örgütlerin ya da aktörlerin desteklerinin sağlanmasının amaçlandığı görülüyor. Bu da

özelleştirme bağlamında vurgulandığı gibi demokratik bir işleyişten ziyade, hizmetlerin daha

ekonomik ve verimli sağlanması için yapılmış bir düzenlemeye andırıyor.

Kısaca, demokratik katılım anlamında, yapılan değişikliklerin ciddi bir ilerleme

sağlamadığı iddia edilebilir.Nitekim, hızlı bir içerik analiziyle bile yeni yasalar çerçevesinde

yerelin demokratikleştirilmesinin ne kadar cılız bir dinamik olduğunu rahatlıkla gözlenebilir.

Aşağıdaki tablodan da anlaşılabileceği gibi, üç yasanın toplamında 11 kez sivil toplum, 5 kez

de katılım kelimesine rastlanırken, bunların hiçbirinde demokrasi kavramının geçmemiş

olmasını manidar sayılabilir. Buna karşılık 6 kez etkin/etkili, 8 kez de verim tabirinin geçmesi

aslında yasaların gerçek önceliğini ortaya koymakta.

Tablo 1- Yerel Yönetim Mevzuatında Belli Kavramların Zikredilme Sıklığı

Kelimeler Belediye Kanunu Büyükşehir kanunuİl özel idaresi kanunuSivil toplum5 3 3 Katılım 2 0 3 Demokrasi 0 0 0 Etkin/etkili 2 3 1 Verimli 3 3 2

Kısaca, düzenlemelerin yerel yönetimlerin etkinliğini arttırmaya yönelik adımlar

olduğunu ve demokratikleşmenin sadece sözde kaldığını iddia edilebilir.

3. BDP ve demokratik özerklik

Giriş bölümünde de belirtildiği gibi özerklik kavramının ülke gündeminde önemli bir

yer tutmasının en temel sebeplerinden en önemlisi Barış ve Demokrasi Partisi’nin savunduğu

demokratik özerklik modelidir. Aslen Demokratik Toplum Partisi’nin Diyarbakır’da 24 Ekim

2007 tarihinde yapılan “Demokratik Toplum Kongresi”nde hazırlanan ve Kasım 2007’de

yapılan 2. Olağan Kongre’de ise “Siyasi Tutum Belgesi” olarak parti tüzüğüne giren

Demokratik Özerklik Projesi “Ülke bütünlüğü içinde halkın yerelde söz ve karar sahibi

olmasını sağlayacak ve tüm farklılıkların kendini özgürce ifade edebileceği düzeyde özerklik

kazanması temeline dayanan” bir öz yönetim modeline işaret eder (BDP 2011).


275-292.

10

Bu projenin kapsamını incelediğimizde, demokratik özerkliğin:

Türkiye siyasi ve idari yapısında demokratikleşmeyi sağlamak amacıyla köklü

bir reformu öngördüğü;

Sadece devlet sistemini değiştirerek sorunların çözülemeyeceğinden hareketle,

toplumun öz yeterliliğini esas aldığı;

Sorunların çözümünde geliştirilecek yöntemler için, yereli güçlendirme, halkı

söz ve karar sahibi kılma felsefesiyle hareket ettiği;

Halkın karar süreçlerine dâhil olması için demokratik katılımcılığı savunur ve

tüm yerel birimlerde meclis sistemini esas aldığı;

Salt etnik ve toprak temelli özerklik anlayışı yerine kültürel

farklılıkların özgürce ifade edildiği bölgesel ve yerel bir yapılanmayı

savunduğu;

Bayrak ve resmi dil tüm Türkiye ulusu için geçerli olmakla birlikte

her bölge ve özerk birimin kendi renkleri ve sembolleriyle demokratik öz

yönetimini oluşturmasını öngördüğü;

Bölge meclisi merkezli bir örgütlenme kurgulandığı anlaşılıyor.

Bu makro özerklik projesi içinde BDP bir de yerel yönetimlere dair Özgür Demokratik

Yerel Yönetimler programı geliştirerek, özerk bir yerel yönetimler modeli önerdi. Nisan

2010’da gerçekleştirilen konferansla kamuoyuna duyurulan bu programın temel amacının

“demokratik, ekolojik ve cinsiyet özgürlükçü temelli bir anlayış ile demokratik, katılımcı,

şeffaf bir yerel yönetim” olduğu vurgulandı (DİHA 2010).

“Özgür Demokratik Yerel Yönetimlerle Demokratik Özerkliğe” başlığı ile bir kitapçık

olarak basılan program (BDP 2010) incelendiğinde gerçekten de bu amaçlara yönelik özgün

demokratik araçların, ilkelerin ve uygulamaların önerildiği görülüyor. Demokratik

katılımcılık adına uygulama ve karar süreçlerine ilişkin halk toplantıları, tartışma platformları,

anketler, referandum gibi mekanizmaların yanı sıra yerel yönetimlerin düzenli raporlar

sunması gibi açık, şeffaf, dürüst ve halkçı yönetimi sağlayıcı ilkelerin önerildiği görülüyor

(BDP 2010, 18-20). Çarpık kentleşmeye karşı, tarihi ve kültürel mirasa sahip çıkan, sosyo-

kültürel faaliyetleri destekleyen ve enerji ile tarım alanında çevreye zarar veren her türlü

uygulamaya karşı çıkan bir duruşla program ekoloji açısından da ilgi çekicidir. Cinsiyet

eşitliği açısından da programda demokratik unsurlar yer almaktadır. Program, kadının

toplumsal hayattaki konumunu güçlendirecek politikaları geliştirmeyi, siyasette kadının


275-292.

11

varlığını güvence altına almak için %40’lık bir kotayı yaşama geçirmeyi, yerel yönetim

kurumlarında kadınlara özgü komisyonlar ve kurullar oluşturulmasını ve bu çalışmalar için

belli bütçeler ayrılmasını öngörmektedir. Son olarak, katılımcı bir ekonomi modeli ile de

kamusal, eşitlikçi, katılımcı öz kaynaklara dayanan yerel bir ekonomik hayatın yaşama

geçirilmesini amaçlamaktadır.

Yukarıda örnekler verilen öneriler ile Program yerel siyasetin demokratikleştirilmesi

adına önemli bir gizilgüce sahip gözüküyor. Bu söylemin ne kadar gerçekçi olduğunu görmek

için programın somut uygulama çıktılarını görmek gerekir. Her ne kadar programın bazı

boyutlarının kısmen hayata geçirilmekte olduğu gözlense de, bu yazı kapsamında bu

uygulamaları analiz edecek bilgiye sahip değiliz. Bunun yerine programda dikkat çeken iki

noktayı ele almak ve bu anlamda önerilen özerklik modelinin bazı zaaflarına değinmekle

yetineceğiz.

Öncelikle, programın katılımcı demokrasi yaklaşımı açık bir şekilde temsili demokrasi

modeliyle rekabet eder bir dille kurgulanmıştır. Programın başında, yerel yönetimlere dair

‘yerinden yönetim, şeffaflı, hesap verilebilirlik, katılımcılık’ gibi ilkelerin “halkın kendini

yönetmesi anlayışını temsili demokrasi ile sınırlayan kapitalist modernite tarafından içinin

boşaltıldığını” vurgulanır (BDP 2010, 4). Bu ilkelerin ancak “doğrudan demokrasi

perspektifiyle birlikte ele” alınmasının bu ilkelere demokratik nitelik kazandıracağı iddiasıyla

programın katılımcı doğasını öne çıkarır (ibid.). Bu ifadelerden doğrudan demokrasi

araçlarının temsili demokrasiyle birlikte, birbirlerini tamamlayacak bir şekilde ele alınacağı

düşünülebilir oysa programın ileri bölümlerinde bu birlikteliğin daha ziyade bir karşıtlık

olarak anlaşıldığına dair bazı ifadelere rastlanır: “Sistemimiz temsili, [sic.] demokrasiyi

yetersiz bulup prensip olarak doğrudan demokrasiyi benimser ve uygulamalarında buna azami

dikkat göstererek bu ilkenin kurumsallaşmasını hedefler (BDP 2010, 19).” Temsil ile katılım

arasındaki bu karşıtlığın demokratik işleyişe ciddi zararlar verebileceğini akılda tutmak

gerekir. Nitekim BDP de kendi web sayfasındaki demokratik özerklik metninde “Valensiya

Deklarasyonu'nun Özerklik Şartı ile ilgili bölümde, temsili ve katılımcı demokrasi birbirinin

alternatifi olmayıp, aksine birbirini tamamlayan modeller olarak tanımlanmakta” olduğunu

hatırlatmaktadır (BDP 2011). Buna rağmen, siyaseti sadece doğrudan katılıma dayandırmak,

böylece “siyasetin demokratikleştirilmesi, devlet alanından çıkartılıp topluma ait kılınması

mücadelesine” (BDP 2010, 18) girişmenin demokratik bir siyasal hayatın güvencesi

olamayacağı ortadır. Bir kere siyasetin devlet alanından çıkartılması, kamusal erkin


275-292.

12

anlamsızlaşmasına sebep olacağı için katılımın konusunu da tartışmalı hale getirecektir.

Yaşanılan kentlerin ve ülkelerin ölçeği ve kamusal işlerin karmaşıklığı belli uzmanlıklara

sahip bürokratlar ve temsilcileri her zaman gerekli kılacaktır. Bu anlamda, demokratikleşme

devlet alanının dışında olamaz, devlet aygıtı da belli temsil mekanizmalarını illa ki

gerektireceği için temsil-katılım karşıtlığını kabul etmek mümkün değildir. Bu karşıtlığa dair

programdaki ifadeler öngörülen özerklik modelinin sürdürülebilir bir nitelik taşıma ihtimalini

zayıflatmaktadır.

Programda göze çarpan ikinci bir nokta, BDP’nin demokratik özerkliği bir yandan

temsili demokrasi ile belirgin karşıtlık içinde kurgularken, öte yandan da parti içinde bir

temsili denetim mekanizmasını kurmaktan geri kalmaması. Nitekim bir merkezi organ olarak

kurulacağı anlaşılan BDP Ekoloji ve Yerel Yönetimler Komisyonu (EYYK) bir eşgüdüm

organı olarak savunulsa da, satır aralarında ciddi bir vesayet odağı olma riski taşıdığı

görülmektedir.

Kurulun yerel yönetimlerin çalışmalarını kendi özgünlüğünde yürüttüğü, demokratik

modernite zihniyetinin pratikleşmesine etkide bulunduğu, siyasal, sosyal ve eğitsel destekler

sunduğu, çalışmaların kolektif bir anlayışla temiz, açık ve şeffaf bir şekilde yürütülmesini

gözettiği, parti perspektif ve projelerinin ilgili yerel yönetimlere aktarılmasını ve

pratikleşmesini sağladığı, özgür belediyecilik projeleri sunulmasını ve geliştirilmesine destek

olduğu ve diğer toplumsal kurumlarla ortak çalışmalar geliştirmeye çalıştığı ifade

edilmektedir (BDP 2010, 30). Daha ziyade soyut ilke ve işlevlerle tanımlanmış bu organın

partinin yerel yönetim kurumları arasındaki eşgüdüm ve uyumu sağlama amacıyla

öngörüldüğü düşünülebilir. Fakat, komisyona programın diğer bölümlerinde atfedilen somut

işlevler, bu organın eşgüdümün ötesinde merkezi bir vesayet makamı olarak işleyebileceğini

düşündürmektedir.

Bu merkezi denetim işlevini düşündüren noktalara örnek vermek gerekirse, başta il

genel meclis başkanlığı, belediye başkan yardımcılığı, daimi encümenlik gibi

görevlendirmelerin ilgili diğer kurumlar ve komisyonla ortaklaşa belirlenmesi ilkesi

benimsenmiştir (BDP 2010, 61). Kültür-sanat çalışmalarında, festival gibi organizasyonlarda

EYYK’nın ortaklığı ve belediyelerin mal, mülk satışında bilgisi ve onayı gereklidir (BDP

2010, 65). Belediyeler ve il genel meclisleri çalışmaları hakkında EYYK’yı düzenli olarak

bilgilendirmeli ve faaliyet raporların bir kopyası komisyona gönderilmelidir (BDP 2010, 65


275-292.

13

ve 82). Son olarak, yerel yönetimlerdeki personel yatay geçişleri yine EYYK ile birlikte

gerçekleştirilmelidir (BDP 2010, 84).

Görüldüğü gibi EYYK yerel yönetimlerdeki görev dağılımında, faaliyet

planlamasında, mali işlemlerinde ve hatta personel kararlarında önemli bir konumda

bulunmaktadır. Dolayısıyla, bu mekanizmanın sadece eşgüdümün ötesinde denetim işlevleri

görebileceği ve vesayet makamı olarak işleyebileceğine dair işaretler vardır. Böylesi bir parti

içi merkezi organın kurulması ortak bir politika izlemede bir takım uyum sorunları olabileceği

düşüncesi ile meşrulaştırılabilir. Fakat burada akılda tutulması gereken, ulusal ölçekte

merkezi hükümetin yerel yönetimler üzerinde sürdürmeye çalıştığı denetimin de benzer bir

güvensizlik ve şüphe ile gerekçelendirildiğidir. Endişelerin doğası farklı olsa da, yerel

yönetimlerin tamamıyla özerk bırakılmaması gerekliliğine dair düşünce ortaktır. Bu anlamda,

merkezi hükümetin yerel yönetimler üzerindeki vesayetinin kaldırılıp, özerk bir idari yapının

doğrudan demokrasi mekanizmaları ile şekillenmesine dair söylemin parti içi merkezi bir

yapının tesis edilmesiyle zayıflamaktadır. Bu da, Held’in dikkat çektiği bürokratikleşme

riskini hatırlatan bir yönelim olarak düşünülebilir. Başka bir deyişle, özerklik perspektifinde

yerel yönetimler merkezi hükümetin vesayetinden kurtarılırken, parti içinde yaratılan bir

bürokrasi ile yeni bir merkezi odağın ortaya çıkmasına zemin hazırlanmakta.

4. Sonuç

Yazı boyunca ele aldığımız özerkliğe dair farklı boyutları ele alan yasal ya da siyasal

çerçevelerin her birinde farklı bir unsurun öne çıktığını, dolayısıyla bütüncül bir

demokratikleşme perspektifi sunulmasında belli zaafların olduğu görülüyor. Bir yandan,

özerkliği yerel düzeyde piyasa aktörlerinin hizmet sunumundaki rolünün arttırılması olarak

okuma eğilimi kendini hissettirirken, bu yönelimi demokratikleşme perspektifinde

meşrulaştırmada başvurulan katılımcı boyutun yeteri kadar geliştirilmemiş,

işlevselleştirilmemiş olduğu anlaşılıyor. Son olarak, bir parti programında geliştirilen özerklik

çerçevesinin de, ilkesel düzeydeki demokratikleştirici söyleme rağmen, belli noktalarda ikame

etmeye yeltendiği merkeziyetçi anlayışı farklı bir boyutta tekrar üretmeye eğilimli olduğu

gözleniyor.

Tüm bu tartışmalar, özerkliğin sadece yasal düzeyde ya da siyasal kurumlar nezdinde

ele alınmasında bir takım ciddi açmazların olduğunu ve toplumsal alandaki dönüşüm

dinamikleri hesaba katılmadan tüm bu kurumsal ve siyasal değişikliklerin uygulamasında


275-292.

14

demokratikleşme açısından önemli işleyiş sorunları yaşanabileceğine işaret ediyor. Bu

sebeple, bütüncül bir özerklik perspektifi için yerel siyasetin yasal ve kurumsal boyutunun

ötesinde yerel siyasi coğrafyanın tümüne yönelen bir dönüşümün kurgulanmasına ihtiyaç var.

Siyasi partilerin yerel teşkilatlanmasından, kurumlar arası rekabet ve işbirliği zeminlerine;

yerel basından, sermaye-yönetim ilişkilerine, yerel sivil toplumdan kurum içi iktidar

ilişkilerine kadar tüm boyutları hesaba katan bir özerklik yaklaşımı, toplumsal olan ile yasal

alanı bir arada düşünen bir demokratikleşme perspektifini zemin hazırlayabilir. Yoksa fili tarif

eder gibi, yerel siyasetin çıkarımıza gelen kısmına odaklanan özerklik söylemleri ancak kısmi

ve taraflı bir siyasal dönüşüme hizmet edecektir.


275-292.

15

Kaynakça

BDP( 2010) Özgür Demokratik Yerel Yönetimlerle Demokratik Özerkliğe (İstanbul: Gün Matbaa).

———( 2011) Türkiye’nin Demokratikleşmesi Ve Kürt Sorununda Çözüme Dair Siyasi Tutum Belgesi, http://www.bdp.org.tr/yayinlarimiz/demokratik-ozerklik/demokratik-ozerklik.html (7Temmuz 2011).

DİHA (2010) Özgür Demokratik Yerel Yönetimler Hareketi, http://www.yuksekovahaber.com/haber/ozgur-demokratik-yerel-yonetimler-hareketi-kuruldu-29374.htm (7Temmuz 2011).

Held, David (1996), Models of Democracy, (Cambridge: Polity Press).

TÜSİAD (1997), Yerel Yönetimler Yasa Taslağı, İstanbul.

——— (1995), Yerel Yönetimler: Sorunlar, Çözümler, İstanbul.

———(1992), Yerel Yönetimler: Sorunlar, Çözümler, İstanbul.

Yüksel, Fatih (2005), "Yerel özerklik kavrami uzerine bir inceleme" Özgür, Hüseyin ve Kösecik, Muhammet (der.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar-I, (Ankara: Nobel yay.): 275-296.

Date post:	28-Jan-2023
Category:	Documents
Upload:	independent
View:	0 times
Download:	0 times

Kimin için, nasıl bir özerklik? Farklı yerelleşme söylemlerinde özerklik zaafları

Documents